Por Luiz Maurer
Este artigo comenta sobre as diversas propostas de leilões exclusivos por fonte sendo aventadas.
Cada associação e grupo de interesse, sem qualquer constrangimento, defende leilões exclusivos, e encontra argumentos para tal. À primeira vista, parecem plausíveis, exceto pelo pequeno detalhe que todos eles tolhem a concorrência. Anotei alguns deles que foram divulgados na imprensa nos últimos tempos:
· para a capacidade ociosa solar e eólica existente
· para 400 MW de futura geração com hidrogênio verde
· para eólicas offshore
· para sistemas de armazenamento com baterias (BESS)
· para usinas hidrelétricas reversíveis
· 8.000 MW dos jabutis de gás natural
· para resposta da demanda (RD), algo ainda sendo considerado pelo ONS
· Outros, que eu possa ter esquecido
Neste ritmo, em um futuro não tão distante, e até possível imaginar que outras tecnologias emergentes, como usinas nucleares modulares e outras já maduras, como CSP (Concentrating Solar Power), também queiram seu lugar ao sol.
É o rabo balançando o cachorro. No desenho de um leilão, é elementar que o primeiro passo seja definir o que queremos comprar, ou seja, de que atributos o setor necessita. Não precisa ser um especialista em leilões ou no setor elétrico para entender este princípio básico. Definido o produto (ou os produtos) as fontes concorrem entre si. Na falta de um “inter-fuel” competition, reduz-se a concorrência e o preço vem mais salgado.
E um vício do setor elétrico ser guiado pela oferta (supply-side driven), e não pela demanda. Ou seja, desenhar um leilão para acomodar uma fonte ao invés de desenhá-lo para atender a uma necessidade do mercado. Este enfoque supply-side é que tem levado a este brutal excesso de capacidade em usinas eólicas e solares, concentradas na região nordeste. Ficamos orgulhosos cada vez que entra em funcionamento uma nova planta solar e eólica. Mas falta apenas responder à pergunta. Cadê o mercado? Em tese é dispensável fazer esta pergunta porque não é a demanda que está dirigindo o processo. Este é o tema central de artigo publicado pelo repórter Luciano Costa no Faria Lima Journal em 14 de junho, em que a Prof. Joisa Dutra e eu exploramos este viés do lado da oferta (e suas consequências) em detalhes.
Leilões exclusivos são uma manifestação muito similar do viés no lado da oferta acima descrito. É equivalente a dizer que o supply-side é que deve dirigir os caminhos da expansão do setor elétrico brasileiro e que os leilões devem ser definidos para acomodá-los, se necessário extirpando outras tecnologias do certame. Leilões exclusivos é um eufemismo para esta dura realidade. Eliminar a concorrência, criar reservas de mercado e não baixar o preço é o que no fundo está sendo colocado na mesa na defesa de interesses paroquiais.
E um resquício cultural das Capitanias Hereditárias. Aliás, parecem de fato hereditárias. O desejo de não haver concorrência pelo mercado manifesta-se de várias formas. Veja-se que no escopo da capitalização da Eletrobrás (21/06/2021), usinas que haviam recebido elevados preços através do Proinfa conseguiram uma benesse de extensão de seus contratos, a preços muito superiores aos que poderiam ser obtidos pelo setor através de um processo concorrencial. Nesta fila de pedintes, as usinas térmicas a carvão agora querem algo similar. Articuladas através de um jabuti apensado e sem qualquer relação com a legislação sobre usinas offshore, as usinas a carvão estão solicitando extensão de seus contratos até 2050. Como bom jabuti, os assuntos espúrios entram no ultimo minuto como parte do processo negocial, sem qualquer discussão prévia de seu mérito em comissões específicas. A extensão de contratos de geração a carvão tem tantos rebatimentos e externalidades que justificaria em si, uma comissão específica do Congresso.
Mais uma vez, o efeito equivalente é o de não permitir concorrência pelo mercado no momento em que os contratos atuais chegarem a seu final. É como dizer: “eu tenho esta capitania, me foi dado este direito, e quero nela permanecer”. Isto tudo abstraindo qualquer consideração de natureza climática, o que já é em si uma razão para refutar esta proposta da indústria de carvão, estendendo o contrato de usinas para muito além de sua vida útil. Grandes reforma e modernização seriam necessárias para preservar a capitania.
Quem paga o custo adicional da exclusividade?
Na pior das hipóteses apenas o consumidor cativo. Na melhor das hipóteses todos os consumidores. A realidade vai estar no meio. Já existem em discussão no Senado propostas (destaque) de isenção da CDE para produção do hidrogênio verde. O efeito seria ter todos os consumidores subsidiando a produção de hidrogênio verde, parte da qual seria destinada à exportação. Isto tudo apesar de ninguém discordar que o consumidor já não tem mais fôlego para pagar a conta, e que, portanto, a produção de hidrogênio de baixo carbono (e qualquer outro desenvolvimento tecnológico) não deveria impactar no seu bolso. Mas a vocação do Brasil em exportar subsídios é muito forte, o que foi tema explorado recentemente em artigo escrito por Armando Araujo e por mim, publicado no Diário do Poder em 31 de outubro de 2023, reagindo ao projeto Rehidro da Câmara dos Deputados.
Qualquer leilão deveria estimular a concorrência entre fontes. É assim que se reduz o preço e se beneficia o consumidor. O Brasil sabe disto e tem experiência prática. É possível que, dependendo dos atributos e requerimentos do sistema, em certos momentos um número menor de fontes possa competir. Isto seria aceitável, sempre e quando os atributos não fossem estabelecidos para definir previamente os “ganhadores e perdedores.”
Esta recomendação de leilões agnósticos, vale tanto para leilões de energia quanto para leilões de potência. Uma nova versão deste último deverá ser realizada ainda em 2024. Corrigindo uma distorção em sua versão anterior, este leilão vai quebrar o monopólio dado às usinas termelétricas, e permitirá a participação de plantas hidrelétricas. Mas ainda há um longo caminho a percorrer para torná-lo de fato agnóstico. Nem todas as tecnologias foram habilitadas. O setor está titubeando quanto à participação (ou não) de BESS. Organizações com RAP e E+ Transição Energética tem defendido a tese de leilões de fato agnósticos, incluindo a Resposta da Demanda no mesmo certame. Há vontade política para leilões agnósticos ou para criação de capitanias hereditárias?
Há vontade política para estimular de fato a concorrência?
Não sabemos se há de fato vontade política e viabilidade operacional de incluir BESS, usinas híbridas e Resposta da Demanda nesta próxima versão do leilão de reserva de potência. Mas sabemos que, em havendo vontade política, o setor técnico brasileiro responde sempre à altura e tempestivamente. Há exemplos notáveis. Em 2001, o Brasil desenhou e implementou em um mês, sob o comando do Min. Pedro Parente, um sistema de racionamento de energia, em um estilo “market-based”, que permitiu uma economia de quase 20% por 9 meses sem quaisquer black-outs ou brown-outs. Foi considerada uma melhor prática internacional.
Vinte anos depois, o Brasil enfrentou uma crise de potência, algo novo, e conseguiu a façanha de criação e implementação exitosa, em curtíssimo espaço de tempo, do mecanismo RVD, desta feita sob a gestão do Min. Bento Albuquerque. RVD (ou Redução Voluntária de Demanda), foi um mecanismo quase-competitivo, de participação dos consumidores, para ajudar na mitigação de falta de capacidade para atender a demanda de ponta. Uma falha deste mecanismo foi justamente a de não ter permitido a concorrência entre o lado da demanda e o lado da oferta. Mesmo assim, o sucesso relativo deste mecanismo não teve a divulgação necessária. Seja como for, e independentemente da vontade política de curto prazo, é altamente desejável que em próximas versões deste tipo de leilão, mais e mais fontes sejam contempladas.
O formato dos leilões mereceria ser revisado?
Pensando no médio prazo, o que poderia ser considerado é um formato revisado dos leilões, tanto de energia quanto de potência. Eles poderiam ser realizados conjuntamente, segundo um conceito de leilão combinatório (talvez em vários formatos de produtos, como A-2, A-4, A-6, etc.). E nestes leilões poderiam participar o mercado livre e cativo.
Um leilão combinatório reconheceria o fato de que diferentes fontes podem entregar um mix distinto de energia, potência ou outro(s) atributo(s) que fosse(m) definido (s). É legítima a preocupação de algumas fontes que produzem energia e potência, que fica difícil viabilizar e financiar um novo projeto se forem leilões separados. Por exemplo, se for realizado um leilão de reserva de potência (MW), resta a dúvida ao empreendedor, se adjudicado, de como e quando a energia em si (MWh) poderá ser monetizada. Esta incerteza prejudica a financiabilidade do projeto como um todo, limitando a participação de novos projetos mais capital-intensivos e de maior prazo de maturação.
Descrevendo este conceito de leilão combinatório de uma maneira simples. As fontes que podem produzir energia e potência, como usinas hidrelétricas com armazenamento, termelétricas e projetos híbridos fariam dois bids simultâneos, cada um com o seu binômio preço e volume. As eólicas e solares, fariam um bid somente de energia. E as fontes de armazenamento fariam um bid de potência e um bid negativo de energia (isto porque a eficiência “round-trip” destas frontes varia de 70 a 90%, dependendo da tecnologia selecionada). Resposta da Demanda faria apenas um bid de potência. Obviamente que qualquer leilão deveria reconhecer a existência de restrições de transmissão, para que a combinação adjudicada seja fisicamente viável, minimizando congestão.
A adjudicação seria por meio de um algoritmo de otimização que encontrasse a solução mais adequada para atender todos os requisitos pré-estabelecidos. A ideia não é nova. Existe muita publicação a respeito e conhecimento acadêmico. Este foi o tema de tese de doutorado de Elisa Bastos Silva, ex-Diretora da Aneel, e hoje diretora do ONS. Durante a gestão do Min. Sachsida, sua equipe explorou também a possibilidade de realizar leilões combinatórios para geração e transmissão, mas não houve tempo para a ideia evoluir.
Saindo do campo acadêmico, já há experiência prática internacional. Versões similares de leilões combinatórios no setor elétrico foram aplicadas no Chile, Colômbia e Portugal. O conceito também foi usado nos Estados Unidos para outorga de áreas de concessão para produção de eólicas offshore.
O Brasil se notabilizou pela sua capacidade técnica em desenhar leilões, principalmente para renováveis. Enquanto outros países do mundo estavam contentes e orgulhosos com seus absurdamente elevados “Feed in Tariffs” (estilo Proinfa), o Brasil ousou e introduziu concorrência para contratação de fontes convencionais e variáveis, sob a gestão da Min. Rousseff. De lá para cá, tem sido um processo de aprendizado contínuo.
Esta mesma capacitação técnica e espírito de inovação, testemunhado em contextos políticos muito diversos, podem agora ser canalizados para revisão e aperfeiçoamento dos leilões de potência e energia, estimulando a concorrência entre as fontes e resultando em benefícios ao tão esquecido consumidor.
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